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Bruxelles, 22 ottobre 2004
P A R E R E
del Comitato delle regioni
del 30 settembre 2004
in merito alla
Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio
relativa ai servizi nel mercato interno
COM(2004) 2 def. – 2004/0001 (COD)
___________________
IL COMITATO DELLE REGIONI,
vista la Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio
relativa ai servizi nel mercato interno (COM(2004) 2 def. - 2004/0001
(COD)),
vista la decisione del Consiglio del 20 febbraio 2004, di consultarlo a
norma dell'articolo 265, paragrafo 1, e degli articoli 71 e 80 del Trattato
che istituisce la Comunità europea,
vista la decisione del proprio Presidente, del 5 aprile 2004, di incaricare
la commissione Politica economica e sociale di elaborare un parere
sull'argomento,
vista la comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento
europeo "Una strategia per il mercato interno dei servizi" (COM(2000) 888
def.),
visto il proprio parere in merito alla comunicazione della Commissione al
Consiglio e al Parlamento europeo "Una strategia per il mercato interno dei
servizi" (CdR 134/2001 fin, del 13 giugno 2001) [footnote1: GU C 357 del
14.12.2001, pag. 65.],
vista la relazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo
"Lo stato del mercato interno dei servizi" (COM(2002) 441 def.),
visto il proprio progetto di parere (CdR 154/2004) adottato il 6 luglio 2004
dalla commissione Politica economica e sociale (relatore: Schröter,
presidente della commissione per gli affari europei e federali del
Parlamento del Land Turingia (DE/PPE)) (CdR 154/2004 riv. 1),
considerando quanto segue:
1) I servizi svolgono un ruolo chiave per l'economia dell'Unione europea.
2) Il settore dei servizi dispone di un considerevole potenziale di crescita
e di occupazione che però, per una serie di ostacoli che si frappongono al
suo sviluppo, finora non si è riusciti a sfruttare appieno,
ha adottato il seguente parere in data 30 settembre 2004, nel corso della
56a sessione plenaria.
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* *
Osservazioni e raccomandazioni del Comitato delle regioni
Osservazioni del Comitato delle regioni
Il Comitato delle regioni
accoglie con favore la proposta della Commissione per una direttiva del
Parlamento europeo e del Consiglio relativa ai servizi nel mercato interno,
finalizzata a eliminare gli ostacoli che continuano a frapporsi alla
realizzazione di un vero mercato interno dei servizi nell'UE;
sottolinea che per raggiungere l'obiettivo fissato dal Consiglio europeo di
Lisbona, cioè rendere l'UE entro il 2010 lo spazio economico basato sulla
conoscenza più competitivo e dinamico del mondo, è anche indispensabile
completare la realizzazione di un vero e proprio mercato interno dei
servizi;
rinvia alla relazione "Lo stato del mercato interno dei servizi", in cui si
afferma che a dieci anni da quello che avrebbe dovuto essere il
completamento del mercato interno, si registra ancora un grosso divario tra
la visione di un'Europa economica integrata e la realtà vissuta dai
cittadini e dagli operatori di servizi europei;
sostiene l'obiettivo di creare un quadro giuridico in grado di abbattere le
barriere e gli ostacoli che ancora si frappongono alla libertà di
stabilimento dei prestatori di servizi e alla libera circolazione dei
servizi tra gli Stati membri. Tale quadro dovrebbe inoltre conferire, tanto
ai fornitori quanto ai beneficiari dei servizi, la certezza giuridica di cui
essi necessitano per garantire in maniera efficace il rispetto delle due
libertà fondamentali di stabilimento e di circolazione dei servizi;
considera appropriato che la direttiva si richiami in sostanza al principio
del paese di origine, in base al quale i prestatori di servizi sono soggetti
anzitutto alla legislazione dello Stato membro in cui sono stabiliti. Questo
principio si basa su un livello di tutela comparabile nei singoli Stati
membri, cioè sulla premessa che le norme in materia di salute e di diritti
dei consumatori e altri standard di sicurezza siano generalmente
raffrontabili. Si tratta in sostanza della trasposizione del principio del
riconoscimento reciproco, che costituisce una colonna portante del mercato
interno nell'ambito della libera circolazione delle merci, al settore dei
servizi;
ritiene importante che i prestatori di servizi abbiano così la possibilità
di accedere ai mercati di altri Stati membri in base a condizioni che sono
loro familiari;
rileva tuttavia che nella proposta di direttiva non vengono definiti
chiaramente né la portata né il campo di applicazione del principio del
paese di origine. L’applicazione di tale principio comporterebbe dei
problemi soprattutto per quanto riguarda i servizi sociali e quelli
sanitari, il cui controllo dovrà quindi essere effettuato sempre in
conformità della legislazione dello Stato membro di destinazione, da parte
delle autorità di tale Stato;
ritiene sensate, in linea di principio, le proposte relative alla
semplificazione amministrativa. Invero, la prevista razionalizzazione delle
procedure e il disbrigo delle stesse per via elettronica sono tutte misure
indispensabili ai fini della creazione di un libero mercato dei servizi;
giudica estremamente importante che la direttiva preveda un'attività di
informazione e di comunicazione reciproca, tanto per consentire ai
prestatori di servizi un effettivo accesso al mercato interno, quanto per
far sì che i beneficiari possano usufruire senza rischi dei servizi forniti
su tutto il territorio comunitario;
apprezza che la proposta di direttiva si fondi sulla fiducia e sul sostegno
reciproco fra gli Stati membri e che a questo proposito preveda tra l'altro
una verifica comune della compatibilità delle norme vigenti con l'obiettivo
di creare un libero mercato nel settore dei servizi.
Raccomandazioni del Comitato delle regioni
Il Comitato delle regioni
condivide l'approccio orizzontale della direttiva quadro, grazie al quale
gli Stati membri potranno evitare di definire norme particolareggiate o di
armonizzare tutte le loro disposizioni in materia;
sottolinea però che tale approccio comporta il rischio di sovrapposizioni
con norme comunitarie già vigenti per altri settori;
apprezza quindi che la direttiva preveda una serie di deroghe al proprio
ambito di applicazione, al fine di evitare tali sovrapposizioni. Le deroghe
riguardano i servizi finanziari, i servizi e le reti di comunicazione
elettronica nelle materie disciplinate dal cosiddetto "pacchetto telecom",
nonché i servizi di trasporto. Espressamente esclusi sono anche il settore
fiscale e tutte le attività legate all’esercizio dei pubblici poteri;
osserva tuttavia che, tenuto conto delle finalità della direttiva, se ne
potrebbe prevedere l'applicazione cumulativa con gli altri atti comunitari
già vigenti in materia;
di conseguenza, teme che ciò possa portare a eludere le attuali norme
settoriali, giacché in pratica la direttiva proposta potrà sempre applicarsi
ai casi per i quali le disposizioni particolari non prevedono norme
specifiche. Nei casi di incertezza, bisogna partire dal principio che le
regolamentazioni settoriali disciplinano i relativi ambiti in misura
esauriente e che tralasciano deliberatamente di occuparsi di certe
questioni;
esorta quindi a escludere a chiare lettere la possibilità di un'applicazione
cumulativa della direttiva nei settori già disciplinati da normative
specifiche e conclusive. Bisogna impedire infatti che la direttiva crei
norme nuove e integrative in tali settori;
riconosce che le previste deroghe generali al principio del paese d'origine
siano intese a garantire la coerenza con gli atti giuridici già vigenti in
materia. Il principio del paese d'origine è escluso per quelle fattispecie
che formano oggetto di regolamentazioni specifiche già in vigore o previste,
per esempio i servizi postali, i servizi di distribuzione di energia
elettrica, gas e acqua, il distacco dei lavoratori, il trasporto di rifiuti,
il riconoscimento delle qualifiche professionali e i regimi di
autorizzazione riguardo al rimborso delle cure ospedaliere;
osserva che il principio del paese di origine può finire per penalizzare gli
imprenditori e i consumatori onesti, giacché consente di aggirare gli
elevati standard nazionali relativi alle qualifiche professionali o alla
qualità dei servizi prestati. Pertanto, bisogna impedire che lo si utilizzi
solo per eludere disposizioni nazionali applicabili a determinati interventi
economici;
attira inoltre l'attenzione sul fatto che la proposta di direttiva non fa
alcun riferimento alla direttiva attualmente in esame sulle condizioni di
lavoro dei lavoratori temporanei (COM(2002) 149);
osserva tuttavia che la direttiva, pur escludendo l'applicabilità a tali
settori, allo stesso tempo prevede per essi norme parzialmente integrative e
concorrenti. Ciò riguarda in particolare il riconoscimento delle qualifiche
professionali (ambito in cui la direttiva introduce norme sulle
assicurazioni e le garanzie professionali e le comunicazioni commerciali),
il distacco dei lavoratori (per il quale si prevedono disposizioni
aggiuntive che vanno al di là della semplice regolamentazione delle
procedure amministrative) e il rimborso delle cure sanitarie (ambito nel
quale si prevedono disposizioni aggiuntive);
teme che ciò possa condurre a una moltitudine di disposizioni concorrenti e
a una mancanza di trasparenza;
invita quindi a inserire fra le disposizioni specifiche anche le norme della
direttiva suscettibili di essere adottate nell'ambito di regolamentazioni
specifiche già in vigore o previste. Si impedirà così che, nell'ambito di
future consultazioni, i dibattiti a livello settoriale possano essere
ricondotti alla direttiva in esame. Come mostrano i negoziati condotti
finora, per alcune materie il rischio che ciò avvenga è tangibile;
ritiene che il problema del concorso-conflitto rispetto alle norme
specifiche si ponga soprattutto in relazione alle norme proposte sul
distacco dei lavoratori;
osserva che in questo contesto, oltre alle norme procedurali e di competenza
- in deroga al principio del paese di origine, è lo Stato membro di
destinazione a essere dichiarato competente - la direttiva adotta anche
altre norme di contenuto direttamente collegate alla vigente direttiva sul
distacco dei lavoratori nel quadro di una prestazione di servizi, norme tali
da integrare tale direttiva o da entrare in concorso-conflitto con essa.
Vengono poi prescritte o delimitate le misure di controllo ed esame che i
singoli Stati membri sono autorizzati ad adottare. Per quanto l'art. 17,
par. 5 della proposta di direttiva preveda una deroga al principio del paese
di origine per la direttiva sul distacco dei lavoratori, il Comitato è
convinto che il divieto - ex art. 24 della stessa proposta - di imporre
qualsiasi obbligo al lavoratore distaccato riduca tale deroga ad absurdum.
Infatti, non è dato comprendere in che modo il paese di origine possa essere
informato di eventuali infrazioni commesse nel paese di destinazione, e
quest'ultimo dal canto suo non può esercitare alcun controllo né imporre
sanzioni. Ad ogni modo, anche ammesso che questa possibilità esistesse,
resterebbe da appurare come possa il paese di origine intervenire in uno
Stato straniero in cui non detiene alcun diritto di sovranità;
rileva che in questo modo si rischia di pregiudicare l'efficacia dei
controlli e che le norme della direttiva proposta andrebbero direttamente a
interferire con il disposto della direttiva sul distacco dei lavoratori nel
quadro di una prestazione di servizi;
reputa quindi opportuno introdurre anche in questa direttiva disposizioni
sugli esami e sui controlli che siano conformi alla direttiva sul distacco
dei lavoratori nel quadro di una prestazione di servizi, qualora dovesse
rendersi davvero necessario regolamentare tale materia;
ritiene che il testo della direttiva non chiarisca a sufficienza entro quale
misura quest'ultima sarà applicabile al settore particolarmente delicato dei
servizi di interesse economico generale. È riconosciuto che spetta alle
competenti autorità nazionali, regionali o locali definire, organizzare,
finanziare e sorvegliare le prestazioni di servizi di pubblico interesse;
sottolinea che l’inserimento dei servizi di interesse economico generale nel
campo di applicazione della direttiva sui servizi e l’obiettivo così
perseguito di sviluppare il mercato comune interno e di garantire uno spazio
senza barriere anche per i servizi di interesse economico generale
limiterebbero notevolmente l’autonomia di intervento delle autorità
nazionali, regionali e locali competenti;
accoglie quindi con favore la posizione espressa dalla Commissione nei
dibattiti svolti finora, secondo cui la direttiva non riguarda in alcun modo
la specifica situazione dei servizi di interesse generale, né tanto meno
punta alla liberalizzazione del mercato o all'abbattimento dei monopoli;
constata però che finora questa posizione non trova alcun riscontro nella
direttiva stessa;
chiede pertanto di porre rimedio a tale situazione ed escludere
completamente i servizi di interesse generale dal campo di applicazione
della direttiva (e non solo, seppure in parte, dalla portata del principio
del paese di origine), per prevenire ogni eventuale discussione nella
successiva fase di attuazione ed evitare di dover armonizzare rapidamente il
settore attraverso appositi regolamenti comunitari. Una tale operazione
rispecchierebbe peraltro anche la posizione espressa dalla Commissione nel
recente Libro bianco sui servizi di interesse generale;
sottolinea, a questo proposito, la necessità di rivolgere particolare
attenzione a settori sensibili come la sanità e la sicurezza sociale;
propone che anche questo settore dei servizi di interesse generale venga
espressamente escluso dal campo di applicazione della direttiva. Ciò
corrisponderebbe anche all'intenzione - annunciata dalla Commissione nel
recente Libro bianco sui servizi di interesse generale - di presentare nel
2005 una comunicazione specifica sui servizi sociali e sanitari, vista la
loro particolare importanza e peculiarità;
nota che anche in questo settore la proposta di direttiva introdurrà nuove
norme concorrenti con quelle già in vigore;
propone quindi che gli eventuali adeguamenti ritenuti opportuni ai fini
dell'applicazione della giurisprudenza della Corte europea di giustizia
vengano regolamentati al livello delle disposizioni specifiche, e quindi che
le disposizioni dell’articolo 23 della proposta sui servizi vengano
soppresse;
ritiene inoltre auspicabile ai fini di una migliore leggibilità che,
ogniqualvolta la direttiva faccia riferimento ad altre normative, il titolo
di queste ultime venga indicato espressamente;
sottolinea la particolare importanza del ruolo che spetterà agli enti e alle
autorità regionali e locali nel quadro dell'attuazione della direttiva,
nonché le enormi sfide cui tali organi dovranno far fronte;
reputa che finora non si sia tenuto sufficientemente conto dell'impatto che
l'attuazione della direttiva avrà per gli enti e per le autorità regionali e
locali. Per quanto infatti la direttiva si rivolga ai singoli Stati membri,
essa incide soprattutto sugli organi regionali e locali responsabili della
sua applicazione pratica;
fa osservare che a questo riguardo potrebbero sorgere conflitti di
competenza nella misura in cui l'attuazione della direttiva a livello
regionale e locale presuppone nuove strutture, una procedura amministrativa
unica o una collaborazione orizzontale. Pertanto, disposizioni come quella
secondo cui "l'autorizzazione deve permettere al prestatore di accedere
all’attività di servizio o di esercitarla su tutto il territorio nazionale"
(art. 10, par. 4) o quella relativa alla creazione di sportelli unici presso
i quali ogni prestatore deve poter espletare tutte le formalità e le
procedure necessarie per esercitare un'attività di servizio (art. 6) sono ad
esempio contrarie ai principi costituzionali negli Stati dotati di un
assetto federale. Il Comitato ricorda che, stando al Trattato
costituzionale, l'Unione rispetta l'identità nazionale degli Stati membri
legata alla loro struttura fondamentale, politica e costituzionale;
teme che nel campo di applicazione della direttiva finiscano per ricadere
tutte le procedure nazionali di autorizzazione e che, per poter essere
mantenute, esse debbano essere rivedute o al limite cancellate o adattate,
ma in ogni caso semplificate. Tali ingerenze massicce nelle norme
procedurali degli Stati membri appaiono eccessive; pertanto, bisognerà
precisare che nel campo di applicazione della direttiva rientrano solo
quelle procedure di autorizzazione direttamente legate all'avvio di
un'attività economica. Tutte le procedure, anche quelle non riguardanti le
attività economiche, previste dall'ordinamento giuridico per tutelare
esigenze imprescindibili di interesse generale sono quindi da escludere dal
campo di applicazione;
esprime il timore che l'attuazione della direttiva a livello regionale e
locale possa incidere negativamente sulle misure di deregolamentazione e
sugli sforzi di semplificazione amministrativa;
richiama l'attenzione sul fatto che l'attuazione della direttiva al livello
regionale e locale richiederà risorse aggiuntive non prevedibili sul piano
umano e finanziario, in particolare per quanto attiene alla cooperazione
transfrontaliera, allo scambio di informazioni per via informatica, alla
determinazione e al coordinamento dello sportello unico, alla verifica della
compatibilità delle norme vigenti con gli obiettivi della direttiva e anche
alla reciproca valutazione ex post delle misure nazionali;
constata che la Commissione non si è pronunciata in alcun modo sugli oneri -
soprattutto finanziari - legati all'attuazione della direttiva. Solo
l'impatto finanziario per la stessa Commissione è stato quantificato finora
a circa 3,4 milioni di euro;
esorta a effettuare calcoli corrispondenti anche riguardo all'incidenza nei
singoli Stati membri;
reputa indispensabile prevedere un sostegno o una compensazione per un
periodo transitorio. Solo attraverso tale tipo di aiuti nei confronti dei
livelli regionali e locali si potrà procedere speditamente alla voluta
semplificazione delle procedure transfrontaliere. Bisognerà in ogni caso
evitare di gravare gli organi regionali e comunali di eccessive incombenze
pratiche;
è inoltre consapevole dei problemi di gestione corrente che potrebbero
sorgere a questo riguardo per gli enti e le autorità regionali e locali: ad
esempio, difficoltà di ordine linguistico nella comunicazione con le
autorità o i prestatori di servizi di altri Stati membri o ancora nel
riconoscimento di certificati, attestati o altri documenti rilasciati ai
prestatori di servizi in un altro Stato membro e quindi in una lingua
diversa. Altrettanto dicasi per il disbrigo delle procedure per via
elettronica;
ritiene quindi necessario che anche questi problemi pratici siano tenuti
nella debita considerazione almeno in via transitoria, ad esempio evitando
quanto meno di esigere traduzioni giurate dei documenti;
prevede che altri problemi sorgeranno in rapporto alle misure sulla garanzia
della qualità dei servizi e soprattutto sul controllo e sulla sorveglianza
dei prestatori di servizi. È da temere che, in virtù del principio del paese
di origine, la possibilità di procedere contro i comportamenti illeciti di
prestatori stabiliti in un diverso Stato membro venga circoscritta alla
reciproca assistenza transfrontaliera, il che comporterebbe il rischio di
ritardi inopportuni;
apprezza che la direttiva preveda numerose norme in materia di sostegno
reciproco per ovviare a tali pericoli;
esorta la Commissione affinché, al momento di adottare - di concerto con
l'apposito comitato - le necessarie misure complementari in materia di
controllo, tenga in debita considerazione anche gli interessi degli enti
regionali e locali. Qualora nel corso della successiva attuazione della
direttiva dovessero emergere nuovi problemi non attualmente prevedibili in
materia di controlli, anche essi dovranno essere risolti in modo adeguato e
concreto;
rileva che anche le organizzazioni professionali potrebbero trovarsi di
fronte a problemi analoghi a quelli indicati per le amministrazioni statali,
specie per quanto attiene ai controlli sui prestatori di servizi stabiliti
sul loro territorio di competenza, ma operanti in un altro Stato membro.
Pertanto, riguardo all'attuazione della direttiva, le organizzazioni
professionali con incarichi pubblici incontreranno le medesime difficoltà
ipotizzabili per le autorità statali;
sottolinea la necessità di garantire, al momento dell'attuazione della
direttiva, che le organizzazioni professionali possano esercitare anche in
futuro e senza restrizioni i loro attuali incarichi. Le odierne modalità di
affiliazione obbligatoria impongono ai prestatori di servizi che desiderino
stabilirsi in un altro Stato membro di rivolgersi direttamente alle
organizzazioni competenti di tale Stato. Pertanto, al momento di creare i
cosiddetti sportelli unici sarà importante tenere conto delle responsabilità
e delle attribuzioni di competenze attualmente esistenti;
è consapevole a questo riguardo anche delle nuove sfide e dei nuovi compiti
che incomberanno alle organizzazioni professionali, soprattutto nella loro
prevedibile funzione di sportelli unici o in rapporto all'elaborazione di
nuovi codici di condotta a livello comunitario;
esorta quindi gli Stati membri, gli enti regionali e locali e tutti gli
interessati ad adoperarsi tempestivamente per venire incontro alle sfide
legate all'attuazione della direttiva;
sostiene infine la necessità di evitare ogni atteggiamento difensivo, e di
cogliere invece le opportunità che si verranno a creare per i prestatori di
servizi e i cittadini nei singoli Stati membri e per l'intero mercato
interno.
Bruxelles, 30 settembre 2004.
Il Presidente
del Comitato delle regioni
Peter STRAUB
Il Segretario generale
del Comitato delle regioni
Gerhard STAHL
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