PARLAMENTO
EUROPEO
1999 2004
Commissione per i problemi economici e monetari
PROVVISORIO
2003/0000(INI)
18
giugno 2003
PROGETTO DI RELAZIONE
sul Libro verde sui servizi d'interesse generale
(2003/0000(INI))
Commissione per i problemi economici e monetari
Relatore: Philippe A.R. Herzog
INDICE
PAGINA REGOLAMENTARE
PROPOSTA DI RISOLUZIONE
MOTIVAZIONE
PARERE DELLA COMMISSIONE PER L'OCCUPAZIONE E GLI AFFARI SOCIALI
PARERE DELLA COMMISSIONE GIURIDICA E PER IL MERCATO INTERNO
PAGINA REGOLAMENTARE
Nella seduta del ... il Presidente del Parlamento ha comunicato che la
commissione per i problemi economici e monetari era stata autorizzata a
elaborare una relazione di iniziativa, a norma dell'articolo 163 del
regolamento, sul Libro verde sui servizi d'interesse generale.
Nella seduta del ... il Presidente del Parlamento ha comunicato di aver
consultato per parere anche la commissione per l'occupazione e gli affari
sociali.
Nella riunione del ... la commissione per i problemi economici e monetari
aveva nominato relatore Philippe A.R. Herzog.
Nella riunione del ... ha esaminato il progetto di relazione.
In quest'ultima riunione/Nell'ultima riunione indicata ha approvato la
proposta di risoluzione con ... voti favorevoli, ... contrario(i) e ...
astensione(i)/all'unanimità.
Erano presenti al momento della votazione ... (presidente/presidente f.f.),
... (vicepresidente), ... (vicepresidente), ...(relatore), ..., ... (in
sostituzione di ...), ... (in sostituzione di ..., a norma dell'articolo
153, paragrafo 2, del regolamento), ... e ... .
La motivazione sarà presentata oralmente in Aula.
Il parere (I pareri) della ... (e della commissione ...) è (sono)
allegato(i)(; la commissione ... ha deciso il ... di non esprimere
parere).
La relazione è stata depositata il ....
PROPOSTA
DI RISOLUZIONE
Risoluzione del Parlamento europeo sul Libro verde sui servizi d'interesse
generale (2003/0000(INI))
Il Parlamento europeo,
- visto il Libro verde sui servizi d'interesse generale della Commissione
(COM(2003) 270)
- visto l'articolo 36 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione
europea, relativo all'accesso ai servizi d'interesse economico generale,
- visti gli articoli 2, 5, 16, 73, 81, paragrafo 3, 86, 87, 88 e 295 del
trattato CE,
- viste le sue precedenti risoluzioni sui servizi d'interesse generale, in
particolare quella del 17 ottobre 2001 sulla comunicazione della
Commissione sui servizi d'interesse generale in Europa (A5-0361/2001) ,
- vista la proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio
relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti
pubblici di forniture, di servizi e di lavori presentata dalla Commissione
(COM(2000) 275) ,
- vista la proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio
che coordina le procedure di appalto degli enti erogatori di acqua, di
energia e degli enti che forniscono servizi di trasporto presentata dalla
Commissione (COM(2000) 276) ,
- viste la conclusioni del Consiglio europeo di Nizza sui servizi
d'interesse generale e la dichiarazione sui servizi d'interesse economico
generale dell'11 dicembre 2000,
- viste le conclusioni del Consiglio europeo di Laeken sui servizi
d'interesse generale del 15 dicembre 2001,
- vista la conferenza pubblica organizzata su questo tema l'11 giugno 2003
dalla commissione per i problemi economici e monetari,
- visto l'articolo 163 del suo regolamento,
- visti la relazione della commissione per i problemi economici e monetari
e i pareri della commissione per l'occupazione e gli affari sociali e
della commissione giuridica e per il mercato interno (A5?0000/2003),
A. considerando che l'accesso di tutti i cittadini a servizi
essenziali di qualità è una dimensione essenziale del modello sociale ed
economico in ciascuno Stato membro dell'UE; che tali servizi formano
ovunque oggetto di missioni e garanzie pubbliche, ma che per la loro
fornitura le scelte differiscono da un paese all'altro;
B. considerando che lo zoccolo economico dell'Unione è il mercato
interno e che gli Stati membri hanno facoltà di scegliere i servizi
d'interesse generale (SIG) con deroghe alle norme generali della
concorrenza per le quali l'UE ha competenza esclusiva;
C. considerando che la liberalizzazione ha favorito le evoluzioni
tecnologiche e il calo dei prezzi ma che per i SIG mancano valutazioni
approfondite e una prospettiva; che le confusioni, le incertezze
giuridiche e i conflitti di interesse giustificano le preoccupazioni dei
cittadini per il futuro;
D. considerando che l'integrazione del mercato europeo è
progredita, le imprese hanno anch'esse bisogno di SIG efficaci, ma lo
sviluppo delle reti di servizi d'interesse economico generale (SIEG) su
scala europea è oggi in ritardo, costituendo un ostacolo nel
conseguimento degli obiettivi di competitività e sviluppo sostenibile
basati sull'economia del sapere (e-learning) adottata a Lisbona;
E. considerando che la scelta dell'Europa non è quella di opporre
il mercato ai SIG, bensì di combinarli e che ci si può ravvicinare per
precisare le responsabilità pubbliche all'uopo necessarie;
F. considerando che il trattato di Amsterdam propone un nuovo
principio per i SIEG (articolo 16), che costituiscono uno dei diritti
fondamentali iscritti nella Carta dell'UE, che le direttive settoriali
includono gli obblighi di servizio pubblico (OSP), mentre non è evidente
la portata giuridica e operativa di tali articoli;
G. considerando le richieste dei Consigli di Laeken e di Barcellona
e le proposte del Parlamento europeo (relazione Langen) miranti a
rafforzare la prevedibilità e la sicurezza giuridica in una direttiva
quadro;
1. plaude all'iniziativa del Libro verde e appoggia l'obiettivo di
lavorare per una prospettiva comune di promozione dei SIG in Europa che è
necessaria per la cittadinanza europea, la coesione sociale e lo sviluppo
sostenibile;
2. nota che il Libro verde chiede di rispondere chiaramente a tre
questioni fondamentali, cioè se si vogliono elaborare obiettivi comuni,
se occorre condividere le competenze e come va precisata la
responsabilità delle varie autorità pubbliche in funzione del principio
di sussidiarietà;
3. propone una sussidiarietà dinamica nei due sensi, vale a dire
rafforzare la capacità di scelta degli enti locali e nazionali
sollecitandone l'efficacia, l'apertura e la coesione e avanzare verso una
regolamentazione e una politica europee per lo sviluppo delle reti di SIEG;
4. chiede che il legislatore chiarisca le definizioni di SIG/SIEG:
reputa che la distinzione SIG/SIEG resti pertinente, ma sia diversa a
seconda degli Stati membri e evolutiva; ritiene che i servizi
"sociali" abbiano anch'essi una dimensione economica e che
l'efficacia dei SIEG non si misuri soltanto in termini di prezzo, bensì
anche di contributo allo sviluppo sostenibile;
5. chiede che la Convenzione e la CIG modifichino i trattati per
accordare le necessarie competenze all'UE, ossia inserire la promozione di
SIG di qualità tra gli obiettivi e permettere un'azione legislativa per i
SIEG sulla base dell'articolo 16;
6. chiede l'elaborazione di una direttiva quadro quale base di un
diritto derivato che precisi le definizioni e le competenze per i SIG;
tale direttiva stabilirà gli obblighi, la regolamentazione, il
finanziamento e la valutazione per i SIEG forniti sulle reti, rafforzerà
la portata operativa delle direttive settoriali, fisserà come base
giuridica principale l'articolo 16, se i trattati verranno modificati,
ovvero l'articolo 95, da interpretarsi in funzione dell'obiettivo di
un'economia sociale di mercato;
7. ribadisce la sua posizione secondo cui i servizi essenziali
dell'istruzione nazionale e della sanità pubblica, quelli legati alla
sicurezza sociale (regimi obbligatori e convenzionali) e i servizi
culturali, sociali e caritatevoli senza fini di lucro non devono essere
soggetti alle norme del mercato interno e delle concorrenza; chiede che la
Commissione elabori una comunicazione destinata a esaminare in che modo le
norme del mercato possono essere adattate per i servizi commerciali
collegati ai SIG; chiede l'elaborazione di un piano d'azione ambizioso per
sviluppare l'istruzione e la cultura europee e la formazione lungo tutto
l'arco della vita onde creare le basi di un'economia europea del sapere;
8. ricorda che per i servizi di prossimità il principio della
libera amministrazione delle autorità locali e regionali è fondamentale
per numerosi Stati membri; chiede di riconoscere il diritto all'autoproduzione
a condizione che l'operatore che agisce in regime di gestione diretta non
porti la concorrenza al di fuori del proprio territorio; considera che
tale diritto dev'essere qualificato (ad esempio mediante soglie) nei
settori del mercato unico europeo; chiede di esaminare la specificità dei
bandi di gara e degli appalti pubblici in caso di gestione delegata onde
permettere un partenariato stabile tra gli enti locali e gli operatori ai
fini della ripartizione dei rischi, dei costi e dei risultati; chiede a
tal fine l'elaborazione di un diritto comunitario della concessione e del
partenariato pubblico-privato;
9. ricorda che per i SIG sociali e di prossimità l'UE non deve
fissare obblighi di servizio pubblico, bensì proporre di organizzare il
raffronto e la cooperazione attraverso un metodo di coordinamento tra gli
Stati membri che veda la partecipazione degli enti territoriali e degli
attori della società civile;
10. ricorda che per l'informazione, i mezzi di comunicazione di
massa e la cultura, l'UE regolamenta le reti e ha una competenza
complementare riguardo ai contenuti che è disciplinata dal protocollo di
Amsterdam; chiede di operare al fine di conseguire obiettivi SIG e uno
strumento giuridico comuni per il pluralismo e la diversità culturale;
ribadisce la libertà di scelta e di finanziamento degli Stati membri e
auspica una politica attiva per basare uno spazio pubblico di informazione
e di creazione europea;
11. ritiene che per i servizi collegati alla fornitura di acqua e
ai rifiuti sia essenziale il ruolo svolto dalle autorità locali e
regionali; reputa che l'UE debba interpretare le norme del mercato interno
in caso di delega gestionale onde rispettare le associazioni e i
partenariati volontari o obbligatori; reputa che essa abbia competenza per
armonizzare le norme di qualità e i principi economici in funzione del
diritto dell'ambiente (secondo il principio "chi inquina paga",
la responsabilità del produttore e la imposizione ecologica);
12. deplora il fatto che il Libro verde dimentichi che i servizi
finanziari sono anch'essi soggetti agli obblighi di SIG e ne chiede il
riesame da parte dell'UE;
13. chiede di stabilire chiaramente nella direttiva quadro i
fondamenti e il metodo di una regolamentazione europea nel settore delle
reti di SIEG in cui si costruisce un mercato unico (energia, trasporti,
comunicazioni); sottolinea che la regolamentazione ha tre funzioni:
- mira a rendere la concorrenza effettiva e conforme agli obblighi di
servizio pubblico,
- garantisce la sicurezza e la coesione sociale e territoriale,
- riguarda lo sviluppo sostenibile, il che esige altresì incentivi e
finanziamenti appropriati;
14. ricorda che sono gli Stati membri a definire gli obblighi di
servizio pubblico, ma ritiene che spetti all'UE di generalizzare gli
obblighi di servizio universale di qualità; precisa che l'accesso di
tutti riguarda i nuclei familiari e le imprese; propone che l'UE chieda
agli Stati membri di fornire i criteri e comparare gli indici di efficacia
e di soddisfazione;
15. sottolinea che il criterio di accessibilità tariffaria ha una
portata reale solo in presenza di un contenimento dei prezzi e dei
meccanismi di perequazione tra i territori i cui costi sono eterogenei;
16. approva la proposta di stabilire obblighi europei specifici per
le industrie di rete e di far sì che tali obblighi comprendano la
sicurezza, l'interconnessione e la garanzia di approvvigionamento,
l'accesso alle reti e l'assetto territoriale; sottolinea che essi debbono
mirare allo sviluppo delle capacità;
17. sottolinea che per la regolamentazione dei settori di rete di
SIEG sono essenziali la qualità delle istituzioni e quella del calcolo
economico;
18. ritiene che tale regolamentazione esiga un quadro legislativo e
regolamentare europeo stabilito in codecisione e che le autorità di
regolamentazione nazionale sono indipendenti ma agiscono all'interno di
tale quadro;
19. chiede che la Commissione vigili sulla coerenza europea delle
regolamentazioni basandosi su comitati europei delle autorità di
regolamentazione nazionale e sulla partecipazione degli attori del dialogo
sociale e civico e di esperti esterni; chiede che le autorità di
regolamentazione nazionale rendano conto ai parlamenti nazionali;
20. ritiene che i principi di calcolo dei costi, di tariffe di
accesso e di efficacia debbano essere armonizzati; che le capacità di
elaborazione delle autorità di regolamentazione nazionale e della
Commissione debbono essere accresciute; che il PE debba dotarsi di una
capacità di analisi e che sia indispensabile il dibattito pubblico tra le
varie scuole scientifiche;
21. constata il carattere positivo della distinzione tra regolatore
e operatore e tra infrastruttura e fornitura, come pure che al di là di
un raffronto costi/vantaggi debba sussistere l'obbligo di separazione onde
tener conto delle realtà di monopoli naturali e dei rendimenti crescenti;
sottolinea che la cooperazione degli attori e l'istituzione di agenzie con
poteri operativi sono indispensabili per il coordinamento e la sicurezza
dei sistemi;
22. sottolinea che la regolamentazione ai fini della coesione
sociale e territoriale esige sia il mantenimento dei diritti esclusivi per
gli operatori storici con sovvenzioni incrociate interne sia un'analisi
comune approfondita dei costi effettivi dei SIEG (che includa i costi di
transazione e la perequazione geografica) e/o l'istituzione di fondi
mutualistici affinché gli operatori del settore partecipino alla
realizzazione dello zoccolo comune degli obblighi di servizio pubblico;
23. chiede che il legislatore stabilisca il principio che gli aiuti
di Stato per i SIEG non sono aiuti di Stato ai sensi dell'articolo 87 e
non devono dunque essere notificati; chiede che il principio di
proporzionalità tenga conto dei costi esterni evitati e non soltanto di
quelli interni; indica che in caso di controversia la Commissione o la
Corte di giustizia delle Comunità europee debbano scegliere i principi di
calcolo economico stabiliti sotto il controllo del legislatore;
24. sottolinea l'interesse di una diversità per la fornitura
(operatori pubblici, privati, di economia sociale) e ribadisce
l'importanza del principio di neutralità dell'UE nei confronti della
scelta dell'operatore da parte delle autorità pubbliche; deplora il fatto
che il Libro verde non esamini i problemi emersi nella sua fase di
attuazione e ritiene in particolare che il principio dell'investitore
privato sia inappropriato laddove lo Stato membro investe in funzione di
criteri di interesse generale;
25. sottolinea che lo sviluppo di reti europee non è assicurato
né a tecnologia costante (trasporti) né per le nuove tecnologie (UMTS);
chiede un rilancio con obiettivi visibili e attraenti per tutti i
cittadini (noleggio e trasporto misto treno-strada, Internet rapido...);
sostiene le proposte della Commissione riguardo ad uno statuto della
Società europea di progetto, il raddoppio dei fondi comunitari e la
creazione di garanzie reciproche;
26. chiede che la futura politica di coesione dia priorità ai
fondi strutturali per l'accesso ai SIG nei PECO conoscendone la vetustà e
i ritardi, la scarsa redditività e la drastica riduzione delle
sovvenzioni di Stato; propone che l'UE crei un fondo di ammodernamento
delle reti;
27. sottolinea che l'organizzazione di una valutazione pubblica
pluralista dei SIEG nelle industrie di reti costituisce una priorità;
chiede che gli Stati membri forniscano relazioni annuali; preconizza a
livello di UE una valutazione indipendente da parte della Commissione per
evitare un monopolio e il cumulo dei poteri; suggerisce che essa venga
posta sotto la responsabilità del Parlamento europeo che dovrà
organizzare il dibattito tra i vari luoghi di osservazione della società
civile, le parti sociali, le autorità pubbliche e la Commissione;
28. propone che la Commissione crei al suo interno una direzione
generale della programmazione legislativa e finanziaria per i SIG;
29. chiede che venga elaborato un principio di coerenza tra la
politica commerciale dell'UE e le sue scelte interne per i SIG; chiede che
l'applicazione concreta di tale politica venga esaminata settore per
settore in una relazione regolare e che nell'immediato vengano fornite
precisazioni sui negoziati in materia di sovvenzioni e appalti pubblici
all'OMC;
30. chiede l'elaborazione di una politica di partenariato per lo
sviluppo delle reti di SIG con i paesi del Sud e in particolare con quelli
del Mediterraneo;
31. incarica il suo Presidente di trasmettere la presente
risoluzione al Consiglio e alla Commissione.
MOTIVAZIONE
I trattati, da Roma a Maastricht, hanno stabilito un quadro sulla base del
quale condividiamo un grande mercato, ma sono gli Stati membri a mantenere
la competenza dei SIG, scelta questa ragionevole, tenuto conto della
grande diversità degli appoggi nazionali.
Dal 1992, però, l'integrazione è sensibilmente progredita, il che fa
sorgere preoccupazioni quanto al futuro dei SIG. Le divergenze in materia
di definizioni, di politiche e di interessi generano conflitti. La
liberalizzazione e la concorrenza hanno consentito di far abbassare i
prezzi e di favorire l'innovazione tecnologica, ma non bisogna negare
anche gli insuccessi di mercato (problemi di sicurezza delle reti,
insufficienza delle interconnessioni e degli investimenti). La strategia
di Lisbona volta a creare un'economia europea basata sulla conoscenza e la
competitività è ostacolata da questi insuccessi per cui è necessaria
una politica di promozione dei SIG.
Il relatore plaude alla pubblicazione del Libro verde della Commissione
che preconizza una maggiore responsabilità nell'UE per i SIG e propone di
lavorare nel senso di una prospettiva comune. Egli deplora il fatto che la
Commissione non si sia premurata di esaminare le proposte concrete del
Parlamento europeo formulate nella risoluzione del 2001 (relazione Langen).
Nello stesso tempo è vero che la Commissione ha sviluppato le sue
riflessioni e sollevato molte nuove questioni.
La presente relazione propone risposte e auspica l'avvio di un ampio
dibattito comunitario.
1°)
Per quanto riguarda le definizioni, i trattati non menzionano il concetto
di SIG, ma parlano di SIEG senza definirli. I SIEG formano oggetto di
deroghe alla concorrenza a partire da compiti decisi dagli stessi Stati
membri. La relazione propone di operare nel senso di stabilire definizioni
comuni positive, il che non significa un accentramento delle scelte degli
obblighi in servizio pubblico. Egli ritiene che i SIG siano servizi
essenziali per ciascun cittadino, per la società, per la collettività e
lo sviluppo sostenibile. Egli mantiene ma precisa la distinzione tra i
SIEG e gli altri sottolineando la diversità e il carattere evolutivo
delle definizioni ed esamina la prospettiva di un'azione comunitaria in
sei categorie di SIG.
2°)
Per quanto riguarda le competenze, la Convenzione e la CIG 2003 dovranno
superare un test cruciale: cioè quello di stabilire una migliore
capacità legislativa che implica di procedere alla promozione di SIG di
qualità tra gli obiettivi (articolo 3) e di consolidare l'articolo 16.
Dato che la relazione chiede l'elaborazione di una direttiva quadro, il
legislatore dovrà:
a) interpretare le distinzioni per i SIG-SIEG e basare il diritto
derivato per i SIEG; e
b) stabilire per le grandi reti SIEG lo zoccolo e il metodo di
elaborazione degli obblighi di servizio pubblico, della regolamentazione,
del finanziamento e della valutazione.
Se i trattati non cambiano tale testo dovrà utilizzare l'articolo 95
(mercato interno) ed altri articoli dei trattati della Carta nella nuova
ottica di economia sociale di mercato e di cittadinanza europea già fatta
propria dalla Convenzione.
3°)
Per quanto riguarda l'esercizio delle responsabilità, occorre
assolutamente precisare la sussidiarietà: trattandosi di SIG sociali, in
materia di educazione, sanità e di cultura, gli Stati membri e l'Unione
europea hanno posto delle dighe: le norme del mercato interno e della
concorrenza non si applicano... salvo nel caso in cui le autorità fanno
appello a operazioni di mercato. Il primato dell'ordine sociale nazionale
deve qui essere ben stabilito.
Dobbiamo tuttavia lavorare anche a obiettivi e progetti comuni molto
ambiziosi, in particolare nel campo dell'istruzione e della cultura
europee senza le quali l'economia del sapere e della creazione resterà
lacunosa.
Numerosi enti territoriali ritengono che le norme degli appalti pubblici e
dei bandi di gara pongono loro taluni problemi e sono mal preparati ai
rapporti di stabilità e di partenariato pubblico-privato occasionati da
tali SIG. Bisogna ascoltarli e a tal fine formuleremo numerose proposte.
Per quanto riguarda l'ambiente esiste un diritto europeo. La fornitura di
servizi è interessata dalle norme del mercato interno, ma non può
esservi un mercato unico. Occorre dunque qualificare tali norme per
rispettare i sistemi di associazione, di economia solidale e di
partenariato e concepire gli incentivi di economia mista appropriati alle
poste in gioco ecologiche.
Per i servizi di informazione come per i mezzi di comunicazione di massa,
la base giuridica comune non esiste né per il pluralismo né per i
contenuti. Proponiamo di lavorare in tal senso e di applicare le norme
della concorrenza e degli aiuti di Stato rispettando la specificità
dell'interesse generale di tali servizi.
Per quanto riguarda le grandi industrie di rete (trasporti, energia,
comunicazioni) gli Stati membri e l'Unione europea hanno deciso di
fabbricare un mercato integrato. Le reti sono beni pubblici che devono
acquisire una dimensione europea. Le recenti direttive settoriali avviano
il cantiere. Ma poiché esse hanno un carattere imperativo per il gioco
della concorrenza, lo status giuridico delle nozioni di obbligo di
servizio pubblico, come ad esempio i servizi universali, non è chiaro e a
questo punto lo sviluppo delle reti non è assicurato.
Il relatore chiede di stabilire chiaramente nella direttiva quadro i
fondamenti e il metodo di una regolamentazione europea.
4°)
Una politica europea di regolamentazione per le reti di SIEG ha svariate
funzioni. Essa mira alla concorrenza effettiva a livello di produzione di
fornitura preconizzando la separazione e l'accesso reciproco alle
infrastrutture, ma deve altresì vigilare affinché non venga spezzato il
coordinamento e la sicurezza nel funzionamento delle reti. Essa ne deve
incentivare lo sviluppo, deve garantire lo coesione sociale e
territoriale, in particolare le perequazioni, attraverso tariffe adeguate
a monopoli naturali e l'instaurazione di fondi mutualistici. Essa deve
altresì mirare a salvaguardare l'ambiente, in particolare attraverso la
imposizione e le incentivazioni a monte e a valle delle reti.
Il relatore propone un metodo di regolamentazione basato sulla
corresponsabilità tra Stati membri e Unione europea. Sottolinea la
questione cruciale del calcolo dei costi e dell'efficacia per gli obblighi
di servizio pubblico.
La valutazione è un dovere democratico. L'Unione europea deve
organizzarla. Il relatore chiede di costituire una sede di valutazione
pluralista indipendente dalla Commissione e posta sotto la responsabilità
del Parlamento europeo.
La diversità per la scelta degli operatori è una ricchezza. L'Unione
europea deve rielaborare il principio di neutralità e precisare la
responsabilità di tutti gli operatori in un unico settore di servizi
considerato di interesse generale.
La relazione coglie il principio che gli aiuti per i SIG non sono aiuti di
Stato ai sensi dell'articolo 87. Essi devono essere proporzionati, d'onde
l'importanza di un consenso sui modelli di calcolo dei costi.
La relazione sottolinea vigorosamente le esigenze di una politica di
finanziamento dello sviluppo delle reti di SIEG. Sostiene a tal fine le
recenti raccomandazioni della Direzione generale TREN in merito ai
trasporti che sono generalizzabili. Esso vuole rispondere alle esigenze
dei nuovi paesi che accedono all'Unione europea.
La relazione infine auspica che venga stabilita una coerenza tra la
politica commerciale dell'UE e la sua politica interna per i SIG.
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